农村土地既是广大农民赖以生存的空间，又是基本生活资料和生产资料。自党的十九大以来，“乡村振兴战略”成为我国三农问题的总抓手，“乡村振兴战略”发展的根本是以产业振兴为抓手，旨在通过产业发展的路径实现生态、文化的带动，最终实现生活富裕。然而，在现实发展中，产业发展离不开发展的载体——土地，尤其是可建设用地，它在一定程度上成为产业发展的最重要的要素。同时，在国家政策指引下，乡村旅游在近年中焕发出蓬勃发展之生机，尤其是2020年冠状肺炎疫情爆发以来，乡村旅游被看成是助力未来旅游产业回暖的破冰产品。

在乡村旅游业实际发展中，如何解决用地的问题一直是从业者、基层政府和广大农民所关注的重点。本文梳理了我国近年来，乡村旅游用地的多种模式，旨在体现系统性、全面性和科学性，对乡村旅游的实际问题有所帮助。

一、使用建设用地

（1）集体建设用地转为国有建设用地

《中华人民共和国物权法》：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

（2）建设用地指标向乡村旅游倾斜

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）：预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策。

《国土资源部国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）：安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。

（3）建设用地指标向四荒地倾斜

《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年-2020年）》（发改综合【2018】1465号）：对使用“四荒地”及石漠化、边远海岛建设的乡村旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。

（4）乡村旅游基础设施建设留白

《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年-2020年）》（发改综合【2018】1465号）：加大对乡村旅游基础设施建设的用地支持。各地区在编制和实施土地利用总体规划中，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址乡村旅游设施等建设。

《国土资源部国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）：各地区在编制和实施土地利用总体规划中，要适应现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。做好农业产业园、科技园、创业园用地安排，在确保农地农用的前提下，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚，合理保障农业产业园区建设用地需求，严防变相搞房地产开发。

（5）配套设施建设纳入土地供应条件

《产业用地政策实施工作指引（2019版）》：对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区居家养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。

（6）乡村旅游使用宅基地

《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）：支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）：在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。

《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）：鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权，统一保护开发利用。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。

《土地管理法》（新土地管理法）：国家鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

二、不改变原地类

（1）农牧渔养殖类旅游

《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）：旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

（2）非永久乡村旅游停车设施

《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018－2020年）》（发改综合〔2018〕1465号）：经市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，自然资源主管部门在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。超出特定旅游季节未恢复原状的，由市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门责令恢复原状。

（3）自驾车旅居车营地使用非利用地

《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）：对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。

（4）生态景观和栈道用地

《广东省自然资源厅广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）的通知》：优化乡村旅游用地政策,乡村旅游项目中除永久基本农田外的未改变农用地和未利用地用途及功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观和栈道用地,按实际地类管理。

三、按农用地处理

（1）设施农用地

《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）：对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），临时性烤烟、炒茶、果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平方米），在不占用永久基本农田的前提下，纳入设施农用地管理，实行县级备案。

（2）乡村道路

《广东省自然资源厅广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）的通知》：为发展乡村旅游业拓宽农村道路，拓宽后不超过8米的，在不占用基本农田的前提下，按农用地管理。

《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》：农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。（本文由广州中大城乡规划设计研究院有限公司规划四所副所长、广州智景文旅研究院所长 徐帅韬提供）